国际能源监管的主要经验对我们有何启示?
发布者:lzx | 来源:能源研究俱乐部 | 0评论 | 3732查看 | 2020-04-26 05:44:21    

能源监管是推进能源治理体系和治理能力现代化的重要内容。世界各国立足国情,采用了不同的能源管理体制和监管体系。本文对美、欧、英、澳、日等国家/地区的能源监管体系进行梳理,并在此基础上举例分析其在法律体系、市场设计、监管目标、监管方式、监管资源等方面的能源监管经验。


各国/地区的能源监管体系和经验对于我国完善能源监管体制机制、加大监管工作力度、有效服务经济社会发展大局,具有一定的借鉴意义。


一、能源监管的基本内涵


监管主要通过制定规则、标准并监督执行的方式来约束企业与个人行为,规范市场与社会秩序,以解决市场失灵问题,实现特定的彩票网下载政策目标。早期的监管起源于19世纪末20世纪初对具有自然垄断的公用事业的监管与反垄断。之后逐步出现了大量独立的专业化监管机构,加强对能源、通讯、民航等彩票网下载行业的监管,监管的内容包括价格、投资和服务质量等。在现代经济中,政府对市场经济活动的干预和参与逐渐多样化,范围愈发广泛,监管也具有日益丰富的内容。


能源是国民经济和社会发展的命脉,能源的有效供应是国民经济生产和城乡居民生活的基本保障。同时,能源彩票网下载行业具有其特定的经济彩票网下载技术和社会属性。能源彩票网下载行业中的输配电网、石油天然气管网具有典型的自然垄断特征,需要政府进行经济性监管,对垄断企业的经济性监管包括投资、成本、价格和服务质量等。


煤炭、石油、天然气和电力开发利用等与环境、安全和健康等社会问题密切相关,需要政府针对负外部性问题加强社会性监管。此外,能源领域是高彩票网下载技术密集型彩票网下载行业,需要政府鼓励彩票网下载技术创新、加强彩票网下载政策引导,甚至要求政府在基础性研究和信息分析等方面提供充足的公共服务。


在市场经济体制下,能源管理体制在职能上可以分为宏观管理、监管、资源管理。其中,监管又可分为市场监管和社会监管。市场监管涉及对市场准入和退出、定价、服务和彩票网下载技术标准的监管,目的是维护公平竞争的市场秩序;社会监管主要是为了满足社会利益而进行的监管,涉及环境和生态保护、公共卫生等领域。各国与能源相关的环境保护、公共卫生等社会监管职能一般都是由专业性机构负责。


市场监管职能主要是反垄断、维护市场交易秩序,各国或设立专门的市场监管机构,或将市场监管机构与能源宏观管理机构合一。


美、英、澳等国都设有独立的能源监管机构,与能源宏观管理部门相分离,多数国家属于这一类型;日本、巴西等国负责能源宏观管理的政府部门同时也负责市场监管,此种类型属于少数。


二、主要国家/地区的能源监管体系


美国


1973年石油危机前,美国政府对能源的管理权分散在多个机构手中。石油危机发生后,联邦政府开启了大规模干预能源领域的先河,主要干预手段是采用法律、彩票网下载政策和监管措施。根据1977年《能源部组织法》,建立了内阁级的政府部门——能源部,以解决能源宏观管理问题,并把联邦电力委员会改名为美国联邦能源监管委员会(FERC),专门负责市场监管职能。美国能源领域主要的市场规则并不由能源部制定和实施,而是由FERC负责。FERC制定美国能源领域的主要市场规则,并负责联邦层面的市场监管。


FERC是内设于美国能源部的独立监管机构,其所有决定可由联邦法院审议,而不是由美国总统和国会审议。FERC实行自筹自支,运行资金来自所监管的企业上缴的年费。从美国的监管文化看,FERC具有相当高的权威,根据法律赋予的权力,规定监管程序,并在此框架下拥有极大的自主权来制定监管的具体规则。


同时,美国是联邦制国家,能源监管权力采用分权管理模式,监管权分属于联邦政府与州政府。FERC负责跨州的能源市场监管工作,各州的公用事业委员会负责各州的能源市场监管工作。


FERC主要职能包括:监管跨州的输电价格,监管电力市场的运作,监管跨州天然气、石油管道和天然气批发价格,审批天然气建设设施,监管企业会计、财务报告,对于违反相关规定的企业或个人进行民事处罚。各州的公用事业委员会负责监管本州包括能源事务在内的公用事业。各州的公用事业委员会有权监管本州的电力和天然气的零售业务,批准发电和输配电项目的建设,监管市政电力系统。


欧盟


欧盟是由27个成员国组成的经济政治联盟,各成员国之间共享市场、彩票网下载政策和法规。欧盟委员会是欧盟的执行机构,对成员国政府行使的权力有限,但欧盟指令在对各成员国彩票网下载政策导向方面发挥着越来越重要的影响。目前这一市场内各国监管框架尚不统一,但在过去十余年间,各成员国的监管制度和监管机制呈现出一定程度的趋同化。


从历史上看,许多欧盟成员国能源部门的监管工作都由政府部门来执行。在欧盟指令的推动下,各国政府纷纷成立了专门的独立于政府职能部门的能源主管机构。这些机构的主要职能通常包括:选定系统运营商,批准投资计划,为发电企业及输配电设施发放经营许可证,确保公平上网,制定输配电价,在某些情况下还制定零售价格等。


虽然欧盟还不可能建设一套统一的监管体制,也不可能很快形成一个统一的能源监管部门,但欧盟委员会第三套能源一揽子计划(欧盟指令2009/72/EC)提出成立监管机构,促进各国监管机构之间的合作,加强跨国能源电力传输。2011年,根据该指令欧盟成立了能源监管合作署(ACER)。


ACER的任务是协调成员国能源监管机构,监控区域能源市场,参与建立跨境能源基础设施并制定相关规则制度。其目的是协助国家能源监管机构,在必要时协调其行动。ACER的活动包括:向系统运营商、国家能源监管机构和欧盟机构(欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会)提供意见和建议;向欧盟委员会提交发展欧盟管网准则的非约束性框架指南;就国家能源监管机构未能达成协议的跨境问题或各国能源监管机构的联合请求做出决定。


英国


在英国,能源与气候变化部(DECC)是能源宏观彩票网下载政策的制定部门,天然气和电力市场办公室(OFGEM)是能源监管部门。此外,涉及英国能源领域监管的机构还包括:公平贸易办公室(OFT),主要依据反垄断法、竞争法及公平交易法对操纵市场、企业并购等行为进行监管;垄断与兼并委员会(MMC),主要应OFGEM和OFT的要求对纠纷处理进行详细的调查、仲裁。


OFGEM成立于2000年,由先前独立的电力和天然气监管机构合并而成,负责监管英国天然气和电力两个市场。OFGEM独立于政府,受议会监督,属于政府和被监管企业之外的第三方,是独立的国家级监管主体,主要职责是通过确保天然气、电力供应商和电力生产商之间的有效竞争来保护当前和未来消费者的利益。OFGEM监管的法律依据来自《燃气法》《电力法》《公共事业法》等。


OFGEM的主要法定权力包括:为下游运营商颁发、修改、执行和撤销许可证,英国的所有能源输送、分配和供应公司都通过这些许可证进行监管。对违反许可证条件的被许可人,调查并处以最高为被许可人营业额10%的罚款。对垄断管网运营商的收费实行价格控制,使OFGEM对管网收费产生直接影响。OFGEM在管网规则方面扮演着重要角色,并有权对涉嫌从事反竞争行为的公司进行调查。OFGEM与消费者关注协会保持联系,后者有权调查和报告实际或受到威胁断开供应的投诉以及来自弱势消费者的投诉。


澳大利亚


2000年之前,澳大利亚并没有成立全国性能源监管机构,能源监管职能分散于联邦和州政府或领地政府下设的各级机构。为了促进澳大利亚形成真正有效的国家能源市场,2001年澳大利亚政府委员会决定成立专门的能源彩票网下载政策机构——能源部长理事会。理事会是澳大利亚唯一负责能源彩票网下载政策制定的机构,为包括天然气和电力等资源在内的能源市场制定彩票网下载政策,并负责评估天然气和电力市场监管体制的现状与潜力,提出改革措施。


2004年,《澳大利亚能源市场协议》签署,该协议将包括天然气在内的能源彩票网下载行业所有监管职能规范化,以促进全国统一能源市场的建立和完善,并决定成立两个法定机构作为全国性能源监管机构,即澳大利亚能源市场委员会(AEMC)和澳大利亚能源监管委员会(AER)。


前者监管市场参与者,制定或修改包括市场准入程序在内的天然气和电力彩票网下载行业市场的法规,制定和修改与其职权范围有关的法律法规实施细则,评估市场发展状况并提出完善和发展市场的建议,后者则负责包括输气网和输电网的准入在内的经济监管。2005年,上述两个法定机构成立,其经费来自于彩票网下载行业征税,工作人员主要由相关方面的专家组成。至此,澳大利亚形成了监管彩票网下载政策制定和彩票网下载政策执行分离的模式。


如今,澳大利亚能源监管机构主要包括以下四个:


1.澳大利亚政府委员会能源理事会(COAG Energy Council),对澳大利亚能源和资源彩票网下载行业治理和彩票网下载政策发展、能源市场(电力和天然气)进行监管。


2.澳大利亚能源市场委员会(AEMC),制定国家能源市场的彩票网下载政策、规则。


3.澳大利亚能源市场运营公司(AEMO),监管国家电力市场运行、管道天然气市场运行、维多利亚州电网规划。


4.澳大利亚能源监管局(AER):电力规范的执行和监督,并对电力市场输电、配电网络以及天然气管道实行经济调控。


日本


日本政府的能源管理职能曾经一度分散在经济产业省的矿山局、矿山保安局、煤炭局等部门。上世纪60年代,日本政府的能源管理职能趋向集中,在经历了70年代两次世界石油危机的打击后,日本政府进一步增强了对能源的集中管理。日本经济产业省统一负责宏观管理职能、市场监管职能和资源管理职能。所有能源管理职权几乎都集中在经济产业省下属的资源产业厅,资源产业厅是负责能源管理的主要机构。


日本能源的宏观管理职能、市场监管职能和资源管理职能高度集中于一体,并且没有独立的能源管理部门。这种能源管理体制与多数西方大国迥异。同时,这种体制是日本根据本国国情建立的,对于保障作为能源贫乏国的日本充分获得能源供给、提高能源管理效率起到了一定作用。


《能源彩票网下载政策基本法》《电力事业者新能源利用特别措施法》《促进新能源利用特别措施法》规定了经济产业省的职能范围,其职能包括相关能源事业的批准及取消,对从事石油、电力、天然气事业等事业者收取相关费用等内容。


为了确保新电力体制下,输配电网公平接入和输配电价合理,使通用电力公共事业公司与新电力公司在公平竞争环境下进行平等竞争,促进电力市场发展,日本于2015年9月1日依据《电气事业法》成立电力交易监管委员会。电力交易监管委员会负责在电力市场上监视批发与零售交易的公平性和输配电公司的行为,确保输配电网的中立性。监管对象包括发电、输配电与电力零售等相关公司。电力交易监管委员会拥有审查企业营业执照、要求电力公司上报相关报告、对电力公司进行检查等权力。


2017年,日本政府在原有电力交易监督委员会的基础上,新增天然气监管的职能,并且将之更名为电力和天然气市场监督委员会(EGC)。委员会主席由日本经济产业省部长任命。EGC在全国主要地区都设有监管办公室,总部执行局设有三个部门,分别进行彩票网下载政策协调、市场监督及管网监督。EGC还被赋予协调及仲裁的职能,因此对其市场参与具有很强的约束力。


三、国际能源监管的主要经验


1.健全的法律体系


为了实现政府依法监管,各国普遍制定了适应本国国情的能源法律法规,例如美国的《能源部组织法》《天然气彩票网下载政策法》,英国的《公用事业法》《天然气法》等。这些法律法规构建了完整的监管框架,对政府和监管机构的职权、监管的实施做出了明确规定,为能源彩票网下载行业健康有序发展提供了坚实的法律基础和可靠的制度保障。


立法明确监管机构职能


在美国,1978年《公用事业监管法》规定公用电力公司必须收购独立发电商和合格电力设备生产者所生产的电力,必须为在其专营区域以外的用户及供电公司提供无歧视的输电服务,该法案授权FERC对此进行监管。1992年《能源彩票网下载政策法》规定所有电力公司必须提供输电业务。该法案明晰和增强了FERC对电力销售的管理权,为竞争性电力市场的成长提供了动力,为电力使用者提供更多选项。


2005年《能源彩票网下载政策法》赋予FERC更多职权。这些新增职权包括对主干传输系统实施强制性的可靠性标准,对操纵电力和天然气市场的实体实行惩罚,监管跨州转售贸易的天然气的运输和销售,监管跨州贸易中的石油管道运输,批准跨州的天然气设施的选址和关闭,保证液化天然气接收站的安全运行和可靠,监管跨州的高压输电系统的可靠性,监管企业会计、财务报告和行为并对违法行为进行民事处罚等职权。


立法确保监管体系内各机构职责边界清晰、相互独立


在澳大利亚,电力市场的监管法律来自《国家电力法》《国家电力法案》《国家电力条例》等。《国家电力法》对AEMC、AEMO和AER的职能、权限范围进行划分及限制,例如电力市场参与者的上诉机制、电力条例的制定流程。《国家电力条例》在涉及具体运行机制方面制定了严格的监管框架,包括市场运行、电力安全、输电规划、网络接入、电网定价等。此外,在全国性电力监管法律法规以外,各州也结合本区域电力市场情况,制定了相应的区域性法规制度。


2.完善的市场设计


能源彩票网下载行业市场化进程在很大程度上取决于执行力,监管机构在这一过程中的作用至关重要。良好的市场设计有助于加速建立公平竞争的市场体系。任何有效的监管都离不开不断完善的市场设计。


美国有组织的电力市场和平衡机构


市场竞争需要解决区域市场电力系统可靠性、电力系统管理、输配电价格制定及歧视等问题。为实现这一目的,上世纪90年代,美国电力彩票网下载行业逐渐放松管制,通过不断完善市场结构设计,更多地依赖市场力量,而非像传统电力监管模式那样依靠法案和行政手段。


1996年,美国电力工业进行大规模重组,FERC为此规定了电网开放的详细程序,将调度交易机构与电网分离,通过发布第888号法令和第889号法令,鼓励成立竞争性电力批发市场,为电力的买方和卖方提供交易场所,并提出输电网信息公开等要求,为区域输电运营商(RTO)和独立系统运营商(ISO)实现区域电力市场管理奠定基础。1999年,FERC发布第2000号法令,鼓励构建RTO或ISO来管理整个输电系统运行。直到第2000号令出现,严格意义上的RTO/ISO最终建立起来。


根据FERC的设计,RTO/ISO具备四个基本特征:独立性、区域性、控制力和确保短期可靠性,RTO/ISO还具备以下基本功能,即输电费率管理、阻塞管理、附属服务、穿越潮流、输电网实时信息发布系统和总输电容量及可用输电容量的计算、市场监测、规划和建设、区域间协调。目前,美国有7个RTO/ISO,发挥电力实物交易平台的职能,提供全美超过三分之二的电力,服务全美超过三分之二的用户。


随着市场结构的调整,一方面,FERC对电力彩票网下载行业的监管职能进一步明确和细化。RTO和ISO通过在电力批发市场中统一管理各电力公司的输电资产来保障系统可靠性和电力供需平衡,依据集中式市场化调度结果运营输电系统,管理辖区内的输电基础设施运维,电能市场、辅助服务市场运营,系统运行可靠性保障,并负责电力市场监控。而FERC则负责批准并监管RTO和ISO。另一方面,美国电力彩票网下载行业纵向分工、横向竞争的结构设计,充分发挥了市场配置资源的作用,释放了彩票网下载行业发展活力。具体来说,美国电力市场化改革提高了彩票网下载行业效率,提升了系统安全性和稳定性,此外,还使电力应用的信息反馈更加丰富、准确、及时,使可再生能源的开发和利用得到充分的市场调配等。


美国天然气管输容量交易市场的规则设计


天然气管网设施公平开放后,FERC负责制定、修订第三方准入细则,包括管输业务独立、管输容量分配、管输费率制定、管网平衡设计以及管网信息公开等,以确保管道开放的公平性及透明性。具体到天然气管输容量分配方面,管输容量交易市场是在天然气管网设施公平开放后出现的新兴市场,管道运营企业将管输容量作为商品进行交易,市场参与者购买管输容量进而使用天然气管道系统运输服务。FERC先后多次颁布法令,为管输容量交易市场提供指导原则和实施办法。


在1985年颁布的《436号法令》中,FERC规定,管道运营企业必须提交天然气管道准入条款,由FERC进行审核。


随后,FERC在1992年颁布的《636号法令》中首次提出“开放季”的概念(即天然气管道项目在做出投资决策之前,管道项目开发企业向社会公开拟建管道的相关信息,项目开发企业综合考虑各种因素分配管输容量,最终与中标用户签署意向性协议),并提出固定管输容量应具备灵活性及可分割性。


这样的特征使得固定管输容量拥有者可以将其部分或者全部管输容量转让给其他管道用户,从而提高管输容量的利用率、增加市场竞争。


在1992年颁布的《637号法令》中,FERC首次提出,管道运营企业可以自愿采取拍卖会的方式,分配短期管输容量、月度管输容量、日前管输容量以及日内管输容量,准许管道运营企业区别设定高峰及非高峰时期管输容量的起拍价格。公开拍卖是一种透明、高效的管输容量分配方法,能够预防管道运营企业行使市场干预权,促进管输容量的自由交易,并在一定程度上降低交易成本。


在2005年颁布的《2005号法令》中,FERC提出,为确保需求用户平等参与开放季,管道项目开发企业在开放季通知中应详细说明相关注意事项,明确管输容量分配规则,公平透明地分配开放季过程中的管输容量。


当管道系统的管输容量供应紧张,且管输容量的市场价格相对较高时,管道用户通常倾向于预定尽可能多的管输容量。若采用按比例方法分配管输容量,同一企业的多家分公司可能会同时参与投标以获取更多的管输容量,从而对于仅投标一次的管道用户造成不公平。


为此,FERC为管道公司的管输费率设定上限,并在2011年颁布的《894号法令》中禁止同一企业的多家分公司参与同一管道系统开放季,除非各分公司能够提供商业独立运营的证明。


通过近二三十年间颁布的多项法令,FERC不断完善天燃气管输容量交易市场分配规则,在日渐完整的市场设计之中体现了有效的市场监管。


3.明确的监管目标


在典型的自由市场经济国家,能源领域完全依靠市场机制的自发运作容易造成市场垄断。大型能源企业对油气管网、电网的控制极易造成自然垄断。约束垄断势力并确保以合理的成本提供可靠的服务是监管的核心目标,也就是说,公共部门或政府要通过监管,确保市场实现本身无法自行实现的公共利益。客观审视发达国家能源市场监管历程,能源基础设施开放和准入是市场监管的重要内容。


这里以天然气管网为例。在天然气产业链中,不同于上游生产和下游销售,管道等基础设施是具备自然垄断属性的,这使其在一定程度具有市场支配力。如何处理纵向一体公司的管网资产,是管网公平无歧视开放乃至天然气市场改革的核心和关键。拆分运输和销售业务,在市场条件允许的前提下,管网资产实现彻底剥离、独立,有利于竞争性市场的形成,也有利于达成管网公平无歧视开放的目标。加强对管道的监管,避免垄断公司滥用其市场支配力,确保各方都能使用中游资产,就需要充分发挥独立监管的作用。


在英国,上世纪80年代,英国天然气公司(BG)是集天然气勘探开发、采购、输配及分销于一体的国有企业,被授权独家建设经营全国天然气管网和配售业务,负责天然气管网的运营和平衡。直至1985年,英国天然气管网基础设施都处于BG的垄断之中。1986年,天然气供应办公室(OFGAS)成立,作为当时的英国天然气彩票网下载行业独立监管机构,负责监督管网准入准则、管输及储存服务费率、零售收费市场费率、调查并调节企业之间以及企业与消费者之间的争议等。根据1986年《天然气法案》,供应商有权从BG获取管道输送权,但BG公司基于其垄断地位,对不同供应商进行价格歧视。这一现象被上诉至OFGAS,后经MMC和OFT仲裁,确定为歧视,此举最终拉开了英国第三方准入、终端价格定价机制等这一系列天然气市场化改革的序幕。当时由OFGAS、MMC以及OFT组成的监管力量,切实推动了英国天然气市场多元化供应格局的发展。


英国天然气市场化改革过程中,OFGAS促进市场公平竞争、管道公平开放的监管主要体现在引入竞争、放宽准入、限定价格等几个方面。强制BG让出市场份额,降低市场准入门槛,引入包括上游生产商、终端大用户和独立的供应商、贸易商、批发商在内的新的竞争者,增强市场的竞争性。放宽管网的第三方准入,使得包括生产商、消费者、运输商或贸易商在内的第三方获得购买BG运输服务的权利或可能性。严格监管包括掠夺性定价在内的各种反竞争行为,在市场化初期,乃至完全市场化之后,始终保持对输配价格的管制,保障市场公平竞争。


在美国,管道公司曾一度捆绑式销售天然气。1985年FERC第436号法令要求分离管道公司的运输和销售职能,允许用户从天然气生产商手中直接购买天然气并通过州际管道运输,由此拉开了分离天然气管道与上下游的序幕。然而该法令要求管道公司自愿分拆天然气销售和管道运输两种业务,自愿拆分的原则未对管道公司面向用户的天然气自营销售(包含管输服务的捆绑业务)产生太大影响,管道公司通过管道的自然垄断在天然气销售上拥有优于其他销售商的地位,管道公司自营业务的捆绑销售模式成为妨碍市场有效竞争的主要障碍。随后,1992年FERC颁布第636号法令,与此前436号法令提出的自愿拆分不同,要求强制拆分跨州管道公司的运输业务与销售业务,即不得以两种业务捆绑的模式向终端用户销售天然气。由此,管道公司明确了运输服务的社会属性,单纯从事管输服务。上述两个法令基本消除了长输管道的自然垄断地位,并在加强FERC独立监管的基础上有力促进了美国竞争性天然气市场的形成。


4.丰富的监管方式


①形成独立、专业的市场监控力量


市场监控是市场建设中至关重要的环节,是保证市场高效、公平运行的必要手段,更是市场监管的重要组成部分。市场监管的一个最直接方式,就是形成独立、专业的市场监控力量,并授权监控机构的监控责权,对市场规则的执行情况、对操纵行为(市场规则没有规定的行为)的甄别和纠正,以及对市场规则或调度程序的改善提供建言。监控机构应定期发布报告,对报告期内的市场进行整体评估,对发现的问题提出整改建议。任何个人或部门都不能以任何理由要求监控机构修改监控报告,以保障市场监控的有效性。


在美国电力市场上,每个ISO/RTO都有一个与市场运作分开的市场监控处。2008年,FERC要求每个ISO/RTO向其市场监控处提供足以履行职责的市场数据、资源和人员,并要求市场监控处直接向其ISO/RTO董事会汇报。


FERC还要求市场监控处承担额外的职责,包括识别出无效的市场规则,并提出新规则和电价调整的建议;审查电力批发市场的运行状况,并向ISO/RTO、FERC和其他利益相关方和有关方面汇报;向FERC通报可能需要调查的市场参与者或ISO/RTO的行为。


②制定奖惩机制


在美国以及其他国家,通过多年的监管实践,彩票网下载政策制定部门和监管部门逐渐认识到,“一切监管都应该是激励性的”,监管部门本身最重要的工作就是让盈利性的企业行为与社会和环境目标统一起来。


如对电力公司基于收入的监管,打破了售电量和收入之间的数学对应关系,已在美国广泛采用。监管机构在监管的基础上通常也会增加一些对绩效的要求,以激励电力公司取得具体的成效。例如提高服务质量,减少排放,提高终端用户的能效,这种方法被称为激励型的监管。


输配电价的成果激励管制


2013年至今,英国对输配电采取成果激励管理,其主要目的是希望通过有效投资与鼓励创新,完成政府解决基础设施老化与推广新能源彩票网下载政策的问题。成果激励管制的重点,主要表现为两个方面,即全面成果的评估与总成本的控制。


其中,全面成果评估包括安全性、入网服务、满意度、可靠性、社会责任、环境影响六个可测量成果,不同的成果有对应的金融奖惩措施,取得更高成果可获名誉表彰。以英国最大输电企业国家电网为例,在满意度的成果评价中,满意度的提升或降低将影响企业收入的1%,经常性断电事故的发生会减少企业3%的收入。


配电企业的对标与奖惩


由于配电网络区域分布的特点,配电企业都在各自的服务范围内占有垄断地位,因此本身是没有竞争的,澳大利亚监管机构将不同配电企业进行对标,并对对标结果差的企业进行惩罚。在某监管期内,如果一家配电企业的对标结果明显差于其他配电公司,这家公司在本监管期期末申请下一监管周期收入时,监管机构会将这家公司与对标平均水平之间的差距部分直接从配电公司提交的收入申请建议中减掉。通过对不同配电企业进行对标,并依据对标结果对企业进行奖惩,有效地创造出配电企业之间竞争关系。


管输容量分配的财务激励


在管输容量分配的实践中,由于美国的管输容量释放是非强制性的,一级托运商不必公布或释放其不打算使用的容量。为了确保公平、公开和透明地利用容量释放规定,减轻托运商的分流容量释放,FERC对管道公司使用财务激励,鼓励管道公司积极销售闲置的容量,并最大限度地提高管道利用率。欧盟系统也提供了类似的激励措施,鼓励托运商和TSO释放闲置的容量。


可以通过“使用转移”释放容量,允许一级托运商将其容量转租给二级托运商。一级托运商与TSO维持合同,二级托运商与一级托运商签订合同,并向一级托运商支付容量使用费。与美国类似,释放容量的财务激励是托运商积极释放闲置容量的主要原因,有助于管道的有效利用。


③提高公开度、透明度


数据和交易的公开和透明有助于独立监管机构开展监控活动,调查可能导致人为价格波动的行为,并在必要时对这些行为提起诉讼。同时,透明性对于建立市场参与者的信心至关重要,也是鼓励进入和竞争以及确保彩票网下载行业高效运作的关键因素。


美国和欧盟在信息透明度方面的经验值得借鉴。欧盟的监管机构要求能源市场具有相当大的透明度,以确保公平和开放的市场结构。《批发能源市场完整性和透明性管理条例》(REMIT)明确禁止任何操纵或企图操纵能源市场的行为。美国的监管机构要求管道公司建立电子公告制度,向公众公开包括管容、天然气质量要求、客户指数、运营流量订单、费率等在内的各种信息。在欧盟和美国,TSO或管道公司要负责控制供需平衡、气体质量,而有效管理和透明度密不可分。


EBB信息平台


在美国,根据FERC第636号法令,州际管道必须设置电子公告板(EBB)。EBB公示管输能力(位置、设计管输能力、运营管输能力、计划输气量、可用管输能力、可中断输气能力)和客户信息(承运商名称、是否为关联公司、费率、合同生效日、是否为双边谈判费率等)。电子公告牌上的所有信息均对公众开放,即便是不属于承运商的单位或人员也可查看公示。EBB为管道运营提供了高度的透明度,增加了托运商对管道和整个市场的信心。类似EBB的信息平台是提升透明度的有效手段。


在欧盟和英国,监管机构也有类似的要求。在英国管网中,每个出入口的流量每2分钟就会被更新一次。


价格指数发布和交易上报制度


物理市场价格指数或评估由美国和欧洲的能源贸易媒体机构公布,代表特定地点、特定时间段内天然气批发市场的市场价值。电子交易平台的运营商也根据其平台上的交易发布价格。商品市场的现货交易几乎无一例外地与价格报告机构公布的价格挂钩。


同时,美国和欧盟的市场参与者都必须向监管机构报告其所有交易情况,以便监管机构监控市场状况并调查市场操纵行为。在美国和欧盟,物理天然气量可能在实际交付前买卖多次(多次转手)。买卖双方均需承担实际风险,如不能在交货前将其交易平仓,则双方必须进行实际交货并安排运输或购买入口/出口容量。所有物理交易(无论是否交付),均必须以“挂名”的形式向管道公司或TSO进行登记。


这使管道公司与TSO能够跟踪整个交易往来过程中的天然气所有权。并且市场参与者必须定期向监管机构报告其所有的物理交易。交易保持公开和高度透明,有助于市场参与度的提高,随着市场参与者的增加,少数参与者对市场推动的影响力将逐渐减弱。


OFGEM发布年度供电服务质量监管报告


OFGEM在供电服务质量监管工作中,要求所有供电商每年都要提交供电服务质量报告。所提交的报告内容包括:年度内停电次数和停电时间等供电质量情况;年度内电话服务质量情况;年度内所受到奖励/罚款情况;年度内计划外停电情况;历年来营业区内每100千米高压/低压架空和地下电缆线路故障率情况;对年度内供电服务质量执行情况的说明。同时报告还要对在各自营业区的供电服务质量变化情况给予必要的阐述,还可对该年度内因恶劣天气等不可抗力所导致的供电服务质量下降情况给予相应的解释。


在进行供电服务质量综合评比时,OFGEM充分考虑到各供电商营业区内用户数量不同、执行情况有较大差异的实际情况,广泛采用评比的方法,将各供电商的供电服务执行情况同标准进行比较(实际执行情况按标准分解,再用百分比表示),置于同样的标准下进行公示。在此基础上,发布年度供电服务质量监管报告,督促供电企业通过创新不断提高服务质量。


从英国供电服务质量监管报告能够看到,OFGEM监管工作透明,这使所有被监管者都处于接受全社会监督的同一标准之下。采用评比的方式,使所有接受监管的企业都能明确自己的努力方向,并采取切实可行措施,以便逐步提高供电服务质量。


④整合利益相关者意见


监管所涉及的各方利益和出发点各不相同。作为公共事业类的公司,能源企业有责任为整个社会经济发展提供持续、安全、可靠的能源,因此需要投入资金进行设备维护和改造,需要彩票网下载技术和设备升级以满足低碳发展的要求。能源企业投资方希望企业有良好的收益,取得最大程度的投资回报。消费者则期望用最低的费用获得充足、稳定的能源供应。因此,监管过程中,需要充分重视利益相关方的参与,接受利益相关方的监督与质询,提升社会的参与度和满意度。


在欧盟,管输费率、服务成本、投资和回报率每年都由国家监管机构审查和批准。TSO向国家监管机构提交其财务数据、允许收入确认和费率提案,监管机构在批准新费率之前会仔细审查提案并参与公众咨询。在国家监管机构就输气服务费做出决定之前,其可以自行进行公众咨询,充分整合各方意见和建议。


美国电力市场法律制度健全,虽然法律授予FERC和各州公用事业委员会输配电价格定价权限,但在输电价格核定期间和核定后,电力用户、电网企业或任何第三方均可以对电价水平提起行政诉讼,提交FERC行政法官裁决。行政法官通过听证会、书面沟通等方式充分听取各方意见后,做出裁决。听证会参与者包括电网公司、FERC等监管机构、消费者代表以及由监管机构批准参与的环保团体等。如果一方不服裁决结果,可继续向法院提起法律诉讼。


5.广泛的监管资源


①人力资源


监管需要一个跨学科的专家团队,包括经济学家、电力工程师、软件开发人员,以及其他数学和统计方面的专家。监管部门需要掌握广泛的人力资源,这些资源既可以包括能源系统内的,也包括能源系统外的。


如英国的OFGEM拥有大量外聘的律师、经济学家、咨询机构等。在欧洲,一般监管部门中大约一半的人员来自原来的能源市场参与者,包括电网、发电公司等,另外大约一半来自行政管理部门。


在美国,FERC有1400多名工作人员,执行独立的监管职责。工作人员包括律师、工程师、经济学家、会计师、生态学家、地质学家、生物学家等。与此同时,州监管机构也非常强大,比如加州公共事业委员会有上千名工作人员。


美国多个区域电力市场都聘请了“独立市场监管”(IMM),其非政府部门也非市场参与者,而是第三方咨询机构。通常由政府监管部门(公用事业监管委员会)聘请,入驻于电力市场的ISO,接入ISO系统,对市场运行执行日常监测。其定期向政府监管部门汇报监测结果,同时也向ISO提供市场设计、市场完善的建议及咨询。


②信息资源


有效的监管取决于准确、可靠的信息资源。监管部门掌握的信息主要由受监管的市场参与者、代表公共利益的其他政府机构(例如消费者维权机构、能源彩票网下载政策办公室和环境监管机构等),以及私营机构和非政府实体(如大型工业客户、环境组织、低收入者维权组织,以及某些情况下公民个人等)提供。这些机构提供给监管部门的任何信息,都会由监管部门及相关单位进行严格的检验,以确保信息的准确性和可靠性。


能源市场的监管涉及各种信息和数据,如收集机密数据,计算各种指数,分析报价规律,发布监控报告,公开报价数据,正式或非正式调查可疑行为(各国对调查的授权不一样),监控机构间的信息分享等。指数、报价、监控报告、违规行为等各种信息都是以大数据为基础。只有通过收集和分析市场数据,监管机构才能确定特定市场是否具备竞争性,以及市场价格是否“公平合理”。


美国借助大数据实现电力市场实时动态监控


加州电力市场危机后,美国政府意识到电力市场并不是一个信息对称的完全竞争市场。部分地区批发市场电价放开后,政府监管机构监管重点从发电企业成本监管逐渐转变为对市场操纵行为的监管。为了能对市场操纵行为进行实时监控,美国政府监管机构建立了电力批发市场在线监控系统,对电力市场交易所每天的价格变化及现货批发市场等多渠道的价格,通过系统进行实时监控,对价格波动进行严格审核,发现问题将及时要求独立系统运营商或电网企业进行解释说明。


依靠丰富的数据信息资源,监控部门有效控制了发电商利用市场操纵力导致电力批发市场价格大幅波动的问题。


海量的能源数据将成欧盟未来监管重点


从1996年起至今,欧盟先后出台了三轮彩票网下载政策来推进能源市场自由化。1996年的欧盟指令确立了整个自由化的框架,其后随着欧盟对彩票网下载政策效果持续进行评估,为了促进竞争,又逐步出台了第二、三轮彩票网下载政策。这两轮彩票网下载政策主要侧重于进一步加强监管,加强输电、配电运营商的独立性。目前又开始了出台第四轮彩票网下载政策的讨论,彩票网下载政策重点是对数据的监管。随着智能仪表的广泛使用,海量的能源数据将产生,欧盟认为这些数据对竞争参与方非常有价值,因此有讨论认为,拥有智能仪表的公用事业和能源供应商不应独占数据或数据的使用权。但目前对数据的监管主要还是由各国监管部门来实施。


四、对我国的启示


(一)立足国情实际,完善能源监督管理体制


从各国的具体国情来看,能源资源的禀赋、生产、消费能力,以及经济发展水平等因素影响着能源管理体制和监管体系。能源资源相对丰富的大国,如美国,具有很强的一次能源生产和消费能力,国内能源生产部门复杂,产业链完整,因而在能源管理上需要较为清晰的职能分类,既需要统一的能源部,又需要体现专业化的独立市场监管机构。


而自身能源资源贫乏的国家,如日本,99%的一次能源依靠进口,国内能源生产极小,因而不需要复杂的能源管理体系,一个集中于经济产业省内部的能源管理部门,统一负责宏观管理、市场监管等职能,可能更加有利于保障能源的供给和经济的正常运行。


我国是世界上最大的能源消费国,能源需求量大,能源储备规模较小,油气对外依存度较高。从长期发展看,完善能源管理体制和监管体系对于促进我国能源总量平衡、结构优化和效率提升,确保国家能源安全具有重要作用。改革开放以来,我国能源管理体制虽变动频繁,但减少行政审批、加强政府监督管理的总体方向是明确的。特别是随着“放管服”改革的深入推进,国家对加强事中事后监管不断提出新的要求,监管的地位和作用越来越突出,监管的责任也越来越大。


当前,我国正处于健全完善中国特色社会主义制度的重大历史时期,处于推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期,处于加快推进能源生产与消费革命的攻坚时期。完善能源监督管理体制、加强能源监管,对于贯彻落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略,推动能源体制机制改革与创新,促进国家能源重大战略、规划有效落地,形成统一开放、竞争有序的能源市场秩序等都具有十分重要的政治意义和现实意义。


(二)推动能源监管法治建设,赋予监管机构充分权限


各国普遍通过立法方式构建能源彩票网下载行业监督管理框架,明确政府和监管机构的职权、监管机构的职责边界等。如美国通过《能源部组织法》《公用事业监管法》《能源彩票网下载政策法》等赋予FERC各种职权;澳大利亚通过《国家电力法》对AEMC、AEMO和AER的职能、权限范围进行划分及限制。以健全的法律体系赋予能源监管机构充分的法定权限,并提升监管权威,是保障有力监管的重要国际经验。


当前,我国能源基本法缺失,直接指导能源监管工作的《能源监管条例》至今还在制定当中;《电力法》《煤炭法》等法律出台较早,法律大部分内容已与当前能源发展现状严重脱节,亟待修订完善;《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》等法律缺乏配套的实施办法或实施细则,可操作性不强,无法在实际监管活动中充分发挥作用。为了让能源监管有法可依,让监管机构有法定授权、执法有力,能源法律立改废工作应进一步提速。


一是加快推进《能源法》《能源监管条例》制定工作,完善相关规章制度,明确执法内容,规范执法程序。


二是尽快组织修订《电力法》《煤炭法》《石油天然气管道保护法》等法律。完善相关配套法规和实施细则,使之与当前阶段能源领域改革彩票网下载政策相适应。通过法律法规修订,赋予能源监管机构充分的法律授权和更多监管手段、更大执法权限。


(三)顺应社会和彩票网下载行业发展,协助解决彩票网下载行业突出问题


监管的重要作用是规范和引导能源彩票网下载行业和企业行为,监管彩票网下载政策变化应与经济社会发展和整个能源彩票网下载行业发展相适应。如上世纪80年代初期,英国天然气管网基础设施处于BG的垄断之中,这种垄断经营使BG缺乏竞争力,经营成本过高,从而导致终端用户价格过高。1986年通过的《天然气法案》要求BG私有化、放开部分市场和引入准入机制。在来自政府方面的监管压力下,英国天然气彩票网下载行业出现了真正的竞争迹象。


上世纪70~80年代,在美国,伴随市场主体的发育和管道网络的形成,管道公司捆绑式销售天然气的做法受到广泛批评,市场终端用户与生产商直接见面、管道公司只作为普通运输商的呼声日渐高涨。1985年,FERC发布第436号法令,启动以促进天然气市场竞争、保障供应为目的的天然气彩票网下载行业改革。


当前,我国电力、油气市场化改革已进入深水区、攻坚区,市场主体类型、数量不断增多,市场交易规模显著扩大,交易品种不断丰富。能源市场化程度越高,越是需要加强和改善市场监管。针对目前的实际情况,我国能源监管要抓住主要矛盾,重点突破。一方面,大力推进电力市场建设,完善油气管网设施公平开放机制;另一方面,加强对电网、油气管网等自然垄断环节的监管。


(四)创新监管方式方法,加强监管能力建设


各国在能源监管过程中采用了丰富的监管方式,如保障市场公平有效运行的市场监控手段,使监管对象处于同一标准下的对标和评比,合理的奖惩机制,完善的信息报送制度,确保监管信息的公开与透明,重视利益相关方的参与以提升社会满意度等,同时调用了人力、信息等广泛的监管资源,这些监管经验值得借鉴。


在我国,能源监管需统筹利用好各种监管方式,提高能源监管效率,构建新型监管机制。努力创新理念,充分利用互联网+、大数据等新彩票网下载技术新手段,实现监管手段的现代化和智能化。建设和应用各种信息平台,促进信息公开和交易规范,加大监管信息披露力度,及时向社会发布监管报告、通报,提高监管工作的影响力。落实奖惩措施,提高能源行政执法的公信力和威慑力。同时,还需充实工作人员,培养选拔高素质专业化人才,加强监管干部队伍建设,提升监管能力和水平。


此外,还应认识到,能源彩票网下载行业与人民群众日常生活息息相关,承担着重大的社会责任。随着决胜全面建成小康社会和城镇化建设步伐的加快,人民群众对能源服务质量的要求越来越高,与能源彩票网下载行业发展不充分不平衡的矛盾也日益突出。因此,需要紧紧围绕服务保障民生抓监管,抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,保障人民群众日常用能需求,不断提高能源服务质量。

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